Per Kågeson: ”Behövs avsevärt bättre konsekvensbeskrivningar för att undvika suboptimering”

Per Kågeson, som är en känd forskare, utredare och miljödebattör, har författat en rapport till Eneff-forum som handlar om hur risken för suboptimering i den svenska energi- och klimatpolitiken kan minska. Han inlägg är ett fristående bidrag till debatten.

Per Kågeson ger råd till regeringen och Energikommissionen om hur risken för suboptimering ska undvikas. En av hans främsta slutsatser är att det inte läggs tillräckligt mycket arbete på genomarbetade och relevanta konsekvensanalyser ur ett systemperspektiv.

– Det är många statliga utredningar som missar att göra bra konsekvensanalyser, och som får väldigt mycket stryk i remissomgången och sen vågar politikerna inte fatta beslut därför att remissen gav intryck av att det inte var särskilt väl förberett.

Skulle du kort kunna beskriva vad syftet med din rapport är?

Det uppdrag som jag fick innebar att försöka se om det finns områden där man på grund av felaktigt utförda systemavgränsningar eller av andra skäl riskerar att formulera en politik eller utforma styrmedel som leder till en suboptimalanvändning av resurser och till ineffektivitet när det gäller till exempel klimatmålsättningen.

Vilka är dina huvudsakliga slutsatser i rapporten?

Val av systemgräns har ofta stor betydelse för resultatet av en analys. Man bör pröva lite olika systemgränser för att se hur valet påverkar slutsatserna. Den andra slutsatsen är en generell varning för subventioner, i synnerhet för varaktiga subventioner eftersom de skapar inlåsningseffekter och dessutom ofta blir väldigt dyra och leder till att det är skattebetalarna som får stå för notan snarare än förorenarna.

När man läser din rapport så får man en känsla av att det finns många exempel på suboptimering, hur skulle du beskriva situationen?

Historiskt har vi sett många exempel och jag tror att det delvis är en konsekvens av att politiken styrts av särintressen. En del mycket aktiva och stundtals väldigt skickliga lobbyister har påverkat agendan. Sen har utredningar och regeringar eller berörda departement och myndigheter inte förmått att utföra en tillräckligt noggrann konsekvensanalys för att se vilka de långsiktiga effekterna av olika beslut kan bli. Det har lett till suboptimering, inte minst när det gäller transportsektorn och i viss mån inom elsektorn också.

Hur skulle du rent allmänt vilja beskriva insikten om riskerna just för suboptimering inom energi- och klimatpolitiken både inom politiken och myndighets- och forskarvärlden?

Jag tror att den är större inom forskarvärlden. Myndigheterna är ofta styrda av politiska prioriteringar och politikerna är känsliga för opinionsyttringar och ganska mottagliga för särintressenas påtryckningar i olika former.

Det är väldigt komplexa material som det handlar om. Att förstå hur elproduktionssektorn fungerar och dess samverkan med värmesektorn är något som en lekman av naturliga skäl har svårt att överblicka. Det blir lätt så att man som lekman tittar på medeltal eller på nationell årsproduktion av el istället för att se hur och var kraft produceras i förhållande till när elen behövs, det vill säga effektbehovet.  Styrmedlen har på det här området ofta riktats just mot energiframställning snarare än mot tillgänglig effekt vid olika tidpunkter på året. Det leder till suboptimering och besluten är kanske en konsekvens av att materian är svårgripbar för lekmän.

Finns det andra orsaker till att det uppstår suboptimering?

Jag tror att en tredje faktor är att det alltid är mer populärt med morötter än med piska. Det leder till att politiken i hög grad inriktas på stöd, bidrag och subventioner snarare än på generella styrmedel som slår brett. Så fort man använder subventioner så skapar man inlåsningseffekter till nackdel för den teknik som inte omfattas av stödet och det är inte lätt för politikerna att veta vilken teknik som långsiktigt har bäst förutsättningar.

Riktade bidrag i syfte att hjälpa nya tekniker över marknadströskeln kan ibland behövas, men jag drar slutsatsen i slutet av rapporten att sådana stöd bör vara tydligt tidsbegränsade Redan när man fattar beslut om att införa dem bör man också fastställa regler för hur de ska fasas ut. Annars skapar man ett långsiktigt bidragsberoende och olika typer av inlåsningseffekter.

Vilka blir konsekvenserna av suboptimeringen?

Det är flera saker som riskerar att gå snett. En är att man hamnar i återvändsgränder därför att man inte analyserat konsekvenserna tillräckligt väl. Det som sker då är inte bara att man förlorar pengar därför att man misslyckats med att har använda resurserna optimalt utan man förlorar också tid, och när det gäller klimatfrågan så är tid en viktig aspekt, det börjar bli väldigt bråttom.

Risken för att man gör fel under brådska är naturligtvis betydande och därför är det viktigt att man ändå tar sig tid att ta fram ett beslutsunderlag som är så väl utfört att risken för misstag minimeras. Annars är vanligen den största risken att man fattar beslut som leder till onödigt höga kostnader och därigenom tar resurser från andra samhällssektorer, i synnerhet om det är statens och kommunernas pengar som används på ett slösaktigt sätt. Men låg kostnadseffektivitet kan också leda till att man till slut inte längre får stöd för en ambitiös politik därför att medborgarna upplever att det kostar för mycket.

Vilka är svårigheterna och utmaningarna med att minska suboptimeringen?

Jag pekar avslutningsvis på vikten av att när man tillsätter utredningar som ska hantera väldigt stora och svåra frågor, som Energikommissionen, i ett tidigt skede av arbetet förbereder konsekvensanalysen. Man bör också under utredningsarbetets gång successivt göra försök att konsekvensbedöma de åtgärder som man överväger och pröva olika val av systemgränser så att man kan se i vilken utsträckning som valet av systemgräns påverkar utfallet.

Det behövs också olika typer av känslighetsanalys för att se hur värdet på olika parametrar påverkar utfallet. Man lär sig mycket av det och jag tror att det är viktigt att göra det i ett tidigt skede. Det är många statliga utredningar som misslyckas med att göra bra konsekvensanalyser, och som sedan får väldigt mycket stryk från remissinstanserna och vilket kan leda till att politikerna inte vågar fatta beslut därför att remissen gav dem ett intryck av att förslagen inte var särskilt väl förbereda eller analyserade.

Har Boverket gjort en tillräcklig konsekvensanalys utifrån systemperspektivet i sitt förslag till svensk tillämpning av nära-nollenergibyggnader?

Nej, det har man inte alls gjort! Jag pekar på en rad faktorer där jag tycker att de har missat. Det gäller effekten av den valda systemgränsen och dess inverkan på konkurrensen mellan enskild uppvärmning och fjärrvärmesystem. Men också frågan om hur man hanterar situationer där en fastighet helt eller delvis byter uppvärmningssystem. Det kan vara under fastighetens livstid men det kan faktiskt också inträffa under ett enskilt år att man kompletterar en lokal uppvärmningskälla med tillförd energi utifrån.  Elprisets variation över året kan spela stor roll för om man köper in eller producerar el i fastigheten liksom för valet mellan fjärrvärme och utnyttjande av värmepumpar.

Det verkar inte som om Boverket har förstått dessa aspekter på valet av systemgräns Dessutom är det uppenbart att myndighetens val av systemgräns leder till att fastigheternas klimatskal inte behöver vara lika effektiva om husen värms av lokala energikällor. Det hade varit bättre om man hade inriktat sig mer på huset som sådant och lite mindre på varifrån den tillförda energin kommer.

Vad tycker du regeringen borde göra med förslaget? 

Energimyndigheten, som är fackmyndighet vid sidan av Boverket, säger i ett mycket kort yttrande att konsekvensanalysen bakom förslaget är alldeles otillräcklig och hävdar utan att precisera sig att det kan finnas andra systemavgränsningar som är bättre. Energimyndigheten anser också att EU:s direktiv kan tolkas annorlunda. Jag vet inte riktigt vad som ligger i det, men det känns som att en återremiss borde bli den naturliga konsekvensen. Alternativt att regeringen ger någon annan uppdrag att utreda saken.

Du skriver bland annat i din rapport att det är vanligt att man får kritik för bristande konsekvensanalyser. Är det svårt att göra de här analyserna eller vari ligger problematiken?

Bitvis kan det vara svårt och jag tror att det skulle vara bra om regeringen kunde vara tydligare i direktiven om vad det är för någonting i konsekvensanalysen som den anser vara mer centralt och vad som kanske är lite mindre viktigt. Nu får man som utredare en lång lista på olika saker som ska ingå i konsekvensanalysen men ingen egentlig vägledning om vad som har hög prioritet.

Sen gäller det generellt att utredningar redan i startfasen måste förbereda sig för den egna konsekvensanalysen. Jag tror att man många gånger skjuter frågan framför sig och sen hamnar man i tidsbrist, eller lyckas inte i ett sent skede av utredningsarbetet få fatt på den expertis man behöver, och då blir det till slut en ganska urvattnad och dålig konsekvensanalys.

Energikommissionen arbetar för fullt, vilka råd har du till dem i det här läget utifrån det du skriver i din rapport?

Jag skriver i slutet av rapporten att jag tycker att Energikommissionen, om den inte redan har gjort det, borde förbereda konsekvensanalysen och se till att man antingen har kompetens i huset eller inhyrd kompetens så att den klarar uppgiften. De borde dessutom genomföra en del övningar under resans gång för att se hur förändringar i regelverk och bidragssystem utfaller beroende på vilka systemavgränsningar som väljs. Då tror jag att man redan på ett ganska tidigt stadium kan se vilka åtgärder som är uppenbart olämpliga. Man får dessutom underlag för att finslipa de bättre åtgärder som man överväger. Skjuter man allt för mycket på detta kommer inte tiden att räcka.

Vilka möjligheter har Sverige att på egen hand utforma styrmedel och regelverk som minskar suboptimering?

När det gäller ekonomiska styrmedel så har vi faktiskt relativt goda förutsättningar, om man bortser ifrån att de största utsläpparna av koldioxid. Sådana anläggningar ligger ju under taket för EU:s gemensamma utsläppshandelssystem och där kan vi ju inte egentligen göra så mycket.

Men i övrigt har vi rätt så stor frihet, men vi måste förstås beakta de regler och riktlinjer som gäller  statsstöd.  Det har varit ett problem när det gäller biodrivmedel där Sverige har tyckt sig se möjligheter till fortsatt subventionering som kommissionen inte accepterar. Men i övrigt har vi relativt stor frihet att utforma styrmedlen. Däremot när det gäller teknikspecifika områden med detaljerad lagstiftning om hur produkter ska vara utformade, det kan vara allt från bilavgaser till elektrisk utrustning, är friheten mindre. Men man kan premiera mer långtgående åtgärder genom upphandlingskrav till exempel.

Vad tror du att de främsta invändningarna kommer att vara mot analysen och slutsatserna i din rapport?

Jag tror att det kommer att finnas särintressen som inte alls tycker att det här är kul att jag som negativa exempel lyfter fram styrmedel och åtgärder som de vill ha. Jag pekar bland annat på kostnadsineffektiviteten när det gäller solel på våra breddgrader och risken för att subventionering av solkraft går ut över bland annat vindkraftens intjäningsförmåga och även försvårar möjligheten att till god effektbalans både sommartid och vintertid Det finns dessvärre många människor som har en trosuppfattning i denna fråga, och som anser att solel är en viktig del av lösningen på Sveriges problem. Men så är inte fallet, även om solkraftens betydelse för världens elförsörjning knappast kan ifrågasättas. I större delen av världen sammanfaller bidraget från solkraften väl med efterfrågan på el, men i Sverige förhåller det sig tvärtom.

Jag tror inte heller att vätgasbilarnas/bränslecellsbilarnas förespråkare blir lyckliga över att jag pekar på att den tekniken har mycket lägre energiverkningsgrad än batterifordon och att man därför ska vara försiktig med att stödja den, i varje fall bör man inte subventionera den så att man snedvrider konkurrensen mellan batteribilar och bränslecellsfordon. Det är väl exempel på två särintressen som kan tycka att exemplen i min rapport inte kul.

Här hittar du Per Kågesons rapport.

Skriv ut

Inga kommentarer

Bli först att kommentera

Kommentera

*

Text formatering är tillgänglig via HTML. <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>